POR DES. VICENTE DE ABREU AMADEI
SUMÁRIO: 1. A Lei nº 13.465/2017 e a regularização fundiária. 2. A visão panorâmica da Lei 13.495/2017. 3. Loteamento fechado (ou de acesso controlado) e condomínio de lotes.
- A Lei nº 13.465/2017 e a regularização fundiária
Poucas matérias, nos últimos tempos, tiveram tantas inovações normativas (e em vários enfoques) como aquelas que tocam o ponto da regularização fundiária, a indicar que a sedimentação e a estabilidade jurídica das terras brasileiras ainda estão longe de ganhar fim.
De qualquer modo, não se pode deixar de aplaudir o esforço legislativo no sentido de incluir no universo formal os vários modos de assentamentos informais existentes.
A Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017, conversão da Medida Provisória nº 759, de 22 de dezembro de 2016, está nesta trilha, observando, de plano, que, tal como revela sua ementa, tem foco principal na regularização fundiária rural e urbana, para além do trato de outras matérias correlacionadas (v.g. a liquidação de créditos concedidos aos assentados da reforma agrária e a instituição de mecanismos para aprimorar a eficiência dos procedimentos de alienação de imóveis da União).
E, para tanto, não apenas a disciplina com a edição de normas próprias, mas também altera, significativa e amplamente, a legislação brasileira (v.g. Leis 8.629/93, 13.001/2014, 11.952/2009, 13.340/2016, 8.666/93, 6.015/73, 12.512/2011, 10.406/2002 [Código Civil], 13.105/2015 [Código de Processo Civil], 11.977/2009, 9.514/1997, 11.124/2005, 6.766/79, 10.257/2001, 12.651/2012, 13.240/2015, 9.636/98, 8.036/90, 13.139/2015, 11.483/2007, e a 12.712/2012; Medida Provisória 2.220/2001; Decretos-Leis 2.398/87, 1.876/81, 9.760/46 e 3.365/41) e revoga vários dispositivos legais (v.g. da Lei Complementar 76/93 e das Leis 11.977/2009 e 13.347/2016).
Percebe-se, pois, seu eloquente intento de completude no tema da regularização fundiária, buscando abarcar (i)da regularização rural à urbana; (ii) da regularização de área pública à de área privada; (iii) das questões de infraestrutura do núcleo em regularização às de titulação de cada unidade; (iv) da fixação de diretrizes ou de normas principiológicas à especificação de ferramentas (instrumentos), de modalidades (de regularização – v.g. Reurb S e Reurb E – e de formas jurídicas de acomodação dos assentamentos regularizados), bem como de procedimentos (administrativos e registrários) neste vasto campo da regularização fundiária.
Contudo, uma coisa é a completude, outra é a sistematização das normas.
A Lei nº 13.465/2017, com efeito, esforçou-se na completude, mas está longe da sistematização normativa integral da regularização fundiária, bastando notar sua opção em evitar a centralização (ou até mesmo a consolidação) normativa das várias leis ou regras de regularização, optando, em inúmeros pontos, pela alteração das diversas leis existentes, tal como se pode apontar na esfera da regularização fundiária rural e da regularização fundiária no âmbito da Amazônia Legal.
Mas isso, em boa medida, nada obstante a mudança de paradigma no trato da regularização imobiliária – antes tópico na previsão de anistia às edificações irregulares, ou de regularização de loteamentos clandestinos, ou até mesmo na ampliação das modalidades de usucapião; agora, com larga abrangência e ordenação uniforme da matéria, que já se verifica em nosso ordenamento jurídico há algum tempo (sobretudo desde a Lei nº 11.977/2009) -, é compreensível ante a diversidade dos regimes jurídicos dos elementos que compõem a regularização fundiária (v.g. imóvel rural e urbano, de domínio público e de domínio privado, cada um com seu universo jurídico), bem como de variados vetores ou forças nela atuantes, nem sempre homogêneos e, ainda, pulverizados em leis, políticas e operações em todas as esferas (federal, estadual e municipal) de poder.
A regularização fundiária, então, está elevada ao status de categoria jurídica, e a nova lei (Lei nº 13.465/2017) reforça isso. Regularização fundiária é, atualmente, categoria jurídica (i) diretiva, enquanto fim e direção da política de reengenharia rural e urbana, ou de saneamento dos males do campo e da cidade (v.g. art. 2º, XIV, EC); (ii) matriz, enquanto gênero de várias formas de regularizar, abarcando a multiplicidade dos aspectos de irregularidades prediais (da falta de titulação às graves desordens habitacionais, passando por deficiências de empreendimentos, de edificação, de parcelamento do solo, de uso e ocupação etc.); e (iii) procedimental, na medida em que abrange várias etapas, instrumentos e atos voltados à regularização singularmente considerada. Todavia, não se procure encontrar na Lei nº 13.465/2017, nada obstante seu esforço por completude, buscando abranger, no plano federal, tudo que se entendeu necessário e possível normatizar a respeito de regularização fundiária, o que ela não tem, ou seja, a sistematização jurídica integral da matéria, com centralização ou, ao menos, consolidação das regras de direito correlatas.
- A visão panorâmica da Lei nº 13.465/2017
Voo panorâmico é sempre um olhar à distância para compreensão do todo, sem preocupação com os detalhes ou particularidades do que se olha, e, assim, buscando extrair as linhas maiores do mapa, ajudar, pela visão geral, a iluminar a leitura de cada parte nele contida. O caminho mais adequado para essa análise de conjunto é, da própria lei, extrair seu modo de divisão, seu esqueleto.
Examinando, pois, o esqueleto da Lei nº 13.465/2017, sua estrutura, verifica-se que está segregada em quatro títulos: o primeiro (Título I) destinado à regularização fundiária rural; o segundo (Título II), à regularização fundiária urbana; o terceiro (Título III), aos procedimentos de avaliação e alienação de imóveis da União; o quarto (Título IV), por fim, às disposições transitórias.
Disso, em si, já se pode extrair a primeira e maior divisão no âmbito da regularização fundiária, a impor disciplina, política e medidas diversas: a rural e a urbana. Essa dicotomia (rural-urbano), aliás, que deita raiz na natureza das coisas, tem previsão constitucional e perpassa todo ordenamento jurídico positivo, não poderia deixar de estar presente no regramento da regularização fundiária.
A outra dicotomia de fundo – não menos relevante, embora não evidenciada em títulos da lei nova, mas nela também presente –, a impor atenção, é aquela que há entre o bem público e o bem privado, ou seja, entre os imóveis de domínio público e os de domínio privado, pois, com regimes jurídicos diversos na base, embora tanto um como outro possam classificar-se como áreas ocupadas regularizáveis, com alguns espaços de intersecção no emprego de instrumentos de regularização, exigem, em boa medida, previsões normativas, políticas e medidas de regularização distintas.
Com essas anotações, então, avança-se o exame panorâmico da lei, considerando sua própria estrutura.
2.1. Da regularização fundiária rural
Ao tratar da regularização fundiária rural, o Título I da Lei nº 13.465/2017 limita-se a alterar ou inserir normas em outras leis.
Assim faz na Lei nº 8.629/93, que disciplina a reforma agrária, alterando várias de suas regras, bem como na Lei nº 11.952/2009, que, estabelece o Programa Terra Legal e, então, dispõe sobre a regularização em terras da União, no âmbito da Amazônia Legal.
E, não apenas leis que tocam diretamente a matéria da regularização fundiária rural foram alteradas, mas também outras, que, reflexivamente, a atingem, facilitando-a, como ocorre com a Lei nº 13.340/2016, que autoriza a liquidação e a renegociação de dívidas de crédito rural (modificada em seus artigos 2º, 4º, 10, 11 e 16), com a Lei nº 12.512/2011, que instituiu o Programa de Apoio à Conservação Ambiental e o Programa de Fomento às Atividades Produtivas Rurais (alterada pontualmente em seus artigos 17 e 18), e, ainda, com a Lei de Licitações, pela dispensa de licitação em alienação e concessão de direito real de uso de terras públicas rurais da União e do Incra (art. 17 da Lei nº 8.666/93 em sua nova redação).
Por oportuno, cumpre salientar, neste livro da lei em exame, importantes inovações na Lei de Registros Públicos (Lei nº 6.015/73), quer pela inclusão de dois novos tipos de averbações (art. 167, II, 31 e 32, da LRP), quer pelas substanciais modificações no instituto da usucapião extrajudicial que o novo Código de Processo Civil deu luz (art. 216-A da LRP).
Quanto aos novos tipos de averbações, uma delas é bem próxima à regularização fundiária no âmbito da Amazônia Legal (por exemplo, na titulação da regularização rural, às regras de condições resolutivas: artigos 15 a 18 da Lei nº 11.952/2009), a saber, a averbação da certidão de liberação de condições resolutivas dos títulos de domínio resolúvel emitidos pelos órgãos fundiários (item 31). No entanto, para além da liberação de condições resolutivas dos títulos conferidos em regularização fundiária rural do Programa Terra Legal, na Amazônia Legal, qualquer certidão de liberação dessa ordem, em toda espécie de regularização fundiária (rural ou urbana), comporta a averbação em foco.
O outro tipo de averbação – o do “termo de quitação de contrato de compromisso de compra e venda registrado e do termo de quitação dos instrumentos públicos ou privados oriundos da implantação de empreendimentos ou de processo de regularização fundiária, firmado pelo empreendedor proprietário de imóvel ou pelo promotor do empreendimento ou da regularização fundiária objeto de loteamento, desmembramento, condomínio de qualquer modalidade ou de regularização fundiária, exclusivamente para fins de exoneração da sua responsabilidade sobre tributos municipais incidentes sobre o imóvel perante o Município, não implicando transferência de domínio ao compromissário comprador ou ao beneficiário da regularização” (item 32) -, tem campo de incidência bem maior que o da regularização fundiária, observando que apanha os referidos termos de quitação não apenas relativos à imóveis rurais, mas também os urbanos, e não só aqueles oriundos de situação própria de empreendimento ou ocupação informal que foi regularizado, mas também a de empreendimentos regulares. Destaque, ainda, que essa averbação de amplo leque e fim específico, não atributivo de direito real (por não importar em transferência de domínio), não se confunde, não revoga nem inibe, quando o caso, o registro de propriedade do lote adquirido, mediante prova de quitação do compromisso, cessão e promessa de cessão de que cuida o art. 26, § 6º, da Lei nº 6.766/79, nem aquele registro similar de que cuida o art. 41 da Lei nº 6.766/79: afinal, lei geral não derroga a especial, sobretudo em esferas teleológicas distintas.
Em relação à usucapião extrajudicial instituída pelo novo Código de Processo Civil, ao acrescer à Lei de Registros Públicos o art. 216-A, as inovações da Lei nº 13.465/2017 foram profundas e, obviamente, não estão restritas à usucapião de imóvel rural, pois também favorecem a usucapião de imóvel urbano, na medida em que essa figura da usucapião extrajudicial se reporta a toda espécie de imóvel usucapiendo, indistintamente. Em síntese, eis as novidades: (i) quanto à ata notarial (216-A, I): os fatos atestados ou documentados pelo tabelião também incluem os representados por imagens ou sons gravados em arquivos eletrônicos (art. 384 do CPC); (ii) quanto à planta e memorial descritivo (§2º): devem ser assinados pelos titulares de direitos registrados ou averbados, entenda-se os tabulares (e não, como antes, “pelos titulares de direitos reais e de outros direitos registrados ou averbados…”); (iii) quanto aos efeito da notificação dos titulares (§2º): o silêncio é interpretado como concordância (não como discordância, como constava na redação original), e aí está, acoplado às demais regras de flexibilização da anuência expressa, a modificação de maior densidade, por seu potencial de viabilizar, com maior sucesso, o emprego dessa via; (iv) quanto ao registro da aquisição por usucapião (§6º): em ordem e suficiente a documentação apresentada (sem exigência de “concordância expressa dos titulares de direitos reais e de outros direitos registrados ou averbados”), basta, para o registro, o decurso de prazo do edital (15 dias) e a ausência de diligências pendentes; (v) inclusão dos §§ 11 a 15: para a dispensa de consentimento de confinantes e de todos condôminos, em usucapião de unidade condominial edilícia, bastando a notificação do síndico; viabilizando a notificação por edital, se inviável a pessoal do § 2º, interpretado o silêncio como concordância, bem como o edital em meio eletrônico, conforme regulamentação do juízo corregedor; admitindo, como prova supletiva, se necessário, a justificação administrativa na serventia extrajudicial de registro predial.
Não se olvide, enfim, que a Lei de Registros Públicos foi alterada pela Lei nº 13.465/2017 não apenas neste seu Título I (artigo 7º), mas em duas outras oportunidades, ou seja, também nos Título II (artigos 56 e 81) e IV (artigo 101), como se verá adiante.
2.2. Da regularização fundiária urbana
O Título II, da regularização fundiária urbana, sem dúvida, é o mais denso da Lei nº 13.465/2017, quer em normatização, neste ponto com razoável sistematização, observada sua divisão em onze capítulos, quer em inovação, destacando-se, neste passo, por exemplo, a criação (i) dos instrumentos da (i.i) legitimação fundiária (para além da já existente legitimação de posse) e da (i.ii) arrecadação de imóvel abandonado; (ii) do instituto civil do direito real de laje e (iii) de novas figuras condominiais, como o (iii.i) condomínio de lotes e o (iii.ii) condomínio urbano simples, além de, na esfera registral imobiliária, prever (iv) o Sistema de Registro Eletrônico de Imóveis (SREI), a ser implementado e operado, em âmbito nacional, pelo Operador Nacional do SREI (ONR).
Seu Capítulo I (arts. 9º a 14) é dedicado às disposições gerais, ou seja, aos conceitos e noções elementares, aos princípios, fins e modalidades de regularização fundiária urbana (Reurb), bem como aos legitimados para a requerer.
Nele, destaca-se a noção de regularização fundiária urbana (Reurb) como conjunto de intervenções que “abrange medidas jurídicas, urbanísticas, ambientais e sociais destinadas à incorporação dos núcleos urbanos informais ao ordenamento territorial urbano e à titulação de seus ocupantes” (art. 9º), pautada pelos princípios de sustentabilidade econômica, social e ambiental, e de ordenação territorial eficiente e funcional (art. 9º, §1º), no fim maior de garantir o direito social à moradia digna e às condições de vida adequadas (art. 10, VI), com efetivação das funções sociais da propriedade e da cidade (art. 10, VII e VIII).
São apresentadas definições pontuais (art. 11) de aguda relevância para compreender e operacionalizar os vários instrumentos da Reurb (v.g. núcleo urbano informal consolidado, demarcação urbanística, Certidão de Regularização Fundiária, legitimação de posse, legitimação fundiária e ocupante).
Duas modalidades de Reurb, a de Interesse Social (Reurb-S) e a de Interesse Específico (Reurb-E), na linha do que já previa a Lei nº 11.977/2009, estão contempladas: aquela para a regularização de núcleos urbanos informais ocupados predominantemente por população de baixa renda, com amplos benefícios; esta, modalidade residual, para as regularizações que não se qualificarem na anterior, não tão favorecidas, mas fomentadas.
Por fim, o critério para indicação dos legitimados a requerer a Reurb é o da maximização, ou seja, ampliado quer na linha da pertinência subjetiva (dos proprietários aos loteadores e incorporadores; dos beneficiários às suas associações civis), quer na linha do interesse público (dos entes públicos da administração direta aos da administração indireta), quer na linha da tutela coletiva (do Ministério Público à Defensoria Pública).
O Capítulo II prevê os instrumentos da Reurb, quer gerais (alguns importados do direito civil, outros do direito administrativo), quer especiais (próprios para a regularização fundiária), alguns já constantes em legislação anterior, ora aperfeiçoados (v.g. demarcação urbanística, legitimação de posse e usucapião tabular correlato), outros criados (v.g. legitimação fundiária: inovação consistente em forma originária de aquisição de propriedade por ato do poder público, em Reurb, ao ocupante de área pública ou privada qualificada como núcleo urbano informal consolidado existente até 26 de dezembro de 2016, que a detém como sua e lhe dá destinação urbana).
Os Capítulos III e IV cuidam, respectivamente, do processo administrativo de regularização (nele disciplinando, inclusive, o projeto de regularização fundiária e seu trâmite até conclusão da Reurb) e do registro da regularização fundiária, extraindo-se daí a ideia maior, ora consolidada, de extrajudicialização da regularização fundiária, que se opera, por inteiro e a princípio, fora do poder judiciário, ou seja, sem necessidade de prestação jurisdicional ou de decisões administrativo-judiciais de juízes corregedores, diversamente, por exemplo, do previsto na Lei nº 6.766/79, para a regularização de parcelamento do solo urbano.
Os Capítulos V, VI, VII, VIII, IX e X foram destinados à disciplina específica de novos institutos, direitos ou instrumentos para viabilizar, dar efetividade ou fomentar a regularização fundiária urbana. Neste quadro encontram-se o direito real de laje (com alteração do Código Civil, da Lei de Registros Públicos e do Código de Processo Civil), as novas figuras condominiais (condomínio de lote e condomínio urbano simples), a disciplina dos conjuntos habitacionais, a arrecadação de imóveis abandonados e a regularização da propriedade fiduciária do Fundo de Arrendamento Residencial (FAR) – (com alterações das Leis 11.977/2009 e 9.514/97).
Tome-se, como exemplo, o direito real de laje, modalidade sui generis que retira alguns elementos substanciais do direito de superfície, outros formais do condomínio edilício, mas não se confunde com nenhum deles. Nele, embora não se confira o mesmo status dominial (afinal, não é propriedade, copropriedade nem direito real pleno), há relevante estabilidade e segurança jurídica ao se classificar como direito real, embora menor, carregando, assim, consigo, todos os atributos próprios dos direitos reais (v.g. relação direta e imediata com a coisa, pretensão absoluta ou exigibilidade erga omnes, aderência ou inerência, sequela, preferencia ou prevalência, permanência, exclusividade, taxatividade, tipicidade, publicidade ou visibilidade registrária).
E, ainda, com as inovações deste título, também vieram novas hipóteses de registros (cf. art. 56 da Lei nº 13.465/2017, alterando o art. 167, I, da LRP): (i) o registro da Certidão de Regularização Fundiária (CRF) – (item 43) e (ii) o registro da legitimação fundiária (item 44); e, mais, ainda surgiu nova hipótese de abertura de matrícula (cf. art. 56 da Lei nº 13.465/2017, na redação dada ao art. 176, § 9º, da LRP): a instituição do direito real de laje opera-se com abertura de matrícula própria e averbação desse fato na matrícula da construção-base e nas matrículas de lajes anteriores, com remissão recíproca.
Importa, por fim, salientar que, em disposições finais e transitórias deste Título II, há mais de quarenta artigos, com referências ou alterações de inúmeras leis, dentre as quais é oportuno destacar a extensão da concessão de direito real de uso especial para fins de moradia – CUEM – em área pública (com a alteração da MP 2.220/2001), bem como da Lei nº 6.766/79, com a orientação no sentido de sua não aplicabilidade, em regularização fundiária, salvo o prescrito nos artigos 37 a 42, 44, 47 e 52.
2.3. Dos procedimentos de avaliação e alienação de imóveis da União
O Título III, por sua vez, ao cuidar dos procedimentos de avaliação e alienação de imóveis da União, tem campo de incidência bem delimitado na esfera da regularização fundiária dos imóveis ocupados da União.
E, para tanto, o legislador prescreveu algumas normas gerais (arts. 83 a 90) e alterou diversas leis correlatas a essa matéria: (i) o Dec.-Lei nº 2.398/89, que dispõe sobre foros, laudêmios e taxas de ocupação de imóveis da União; (ii) a Lei nº 13.240/2015, que dispõe sobre a administração, a alienação, a transferência de gestão de imóveis da União e seu uso para a constituição de fundos; (iii) a Lei 9.636/98, que dispõe sobre a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União; (iv) o art. 20, XIX da Lei nº 8.036/90, que dispõe sobre o FGTS; (v) o Dec.-Lei nº 1.876/81, que dispensa do pagamento de foros e laudêmios os titulares do domínio útil dos bens imóveis da União, nos casos que especifica.
2.4. Disposições finais
Em disposições finais, por fim, há normas de exceção (v.g. art. 98, que prevê a Reurb-E de área pública ocupada até 22/12/2016, com venda direta, dispensada a licitação, conforme procedimento a ser regulamentado; art. 99, que altera o art. 28 da Lei 11.483/2007 no trato das dívidas de contratos firmados pela extinta RFFSA referentes a imóveis operacionais e não operacionais), normas de autorização específica (v.g. o artigo 102, que autoriza a União a doar ao Estado de Rondônia as glebas públicas arrecadadas em nome da União e nele situadas, conforme normas especificadas; o art. 103 faculta a revisão de decisões administrativas denegatórias, ainda que judicializadas, no âmbito da Secretaria Especial de Agricultura Familiar e do Desenvolvimento Agrário, do INCRA e da SPU), normas de esclarecimento de sua aplicação (às ilhas oceânicas e costeiras: art. 106), de sua regulamentação (por decreto: art. 107) e de sua vigência (na data da publicação: art. 108), bem como de revogação de regras legais em forma explícita (art. 109), como é de costume em tal parte final da lei.
Oportuno, contudo, salientar que, neste último título, também há duas normas de alterações legislativas de aguda relevância.
Uma delas, é a inserta no artigo 104, que modifica a Lei das Desapropriações, acrescendo o art. 34-A no Dec.-Lei 3.365/41, no fim de prescrever a possibilidade de, em havendo concordância do expropriado, fazer com que a imissão provisória na posse implique na aquisição do domínio do imóvel pelo expropriante, com o consequente registro da propriedade na matrícula do imóvel e o levantamento, pelo expropriado, de 100% do depósito prévio efetivado, observando-se, contudo, que essa concordância não importa na renúncia do direito de questionar o preço ofertado em juízo.
A outra, consta no artigo 101, que modifica, mais uma vez, a Lei de Registros Públicos, acrescendo-lhe o art. 235-A, para prever o denominado Código Nacional de Matrícula – CNM, que corresponderá à numeração única de matrículas imobiliárias em âmbito nacional, vedada a sua reutilização (quando encerrada ou cancelada a matrícula assim numerada). Essa norma, contudo, não é autoaplicável, mas depende de regulamentação por ato da Corregedoria Nacional de Justiça do Conselho Nacional de Justiça, que indicará as características e a forma de implementação do CNM.
- Loteamento fechado (ou de acesso controlado) e condomínio de lotes
Vencida a leitura panorâmica da Lei nº 13.465/2017, em apenas dois de seus pontos, dedicamos uma pequena reflexão pontual ou particularizada, considerando a sua inovação, no plano da legislação federal, da previsão do conhecido loteamento fechado, denominado, com acerto, loteamento de acesso controlado, e da nova figura condominial chamada condomínio de lotes, antes, em projeto de lei (Projeto da Lei de Responsabilidade Territorial), indicado pela expressão condomínio urbanístico.
O artigo 78 da Lei nº 13.465/2017 alterou o artigo 2º da Lei nº 6.766/79, indicando na redação que deu ao seu § 7º, que o “lote poderá ser constituído sob a forma de imóvel autônomo ou de unidade imobiliária integrante de condomínio de lotes”.
Há, pois, lote em forma de imóvel autônomo, fruto de loteamento (aberto ou fechado) e há lote em forma de unidade imobiliária, fruto, pois, de condomínio especial (o condômino de lotes), que pode, ou não, ser antecedido da fase provisória da incorporação imobiliária.
O referido artigo 78, outrossim, ainda acresceu, ao artigo 2ª da Lei nº 6.766/79, o § 8º, em que consta a definição do loteamento de acesso controlado (loteamento fechado), nos seguintes termos:
Art. 2º, § 8º – Constitui loteamento de acesso controlado a modalidade de loteamento, definida nos termos do § 1º deste artigo, cujo controle de acesso será regulamentado por ato do poder público Municipal, sendo vedado o impedimento de acesso a pedestres ou a condutores de veículos, não residentes, devidamente identificados ou cadastrados.
O artigo 58 da mesma Lei nº 13.465/2017, por sua vez, acresceu no Código Civil, em sua Parte Especial, Livro III, Título III, Capítulo VII, a Seção IV, com o art. 1.358-A, assim redigido:
Art. 1.358-A. Pode haver, em terrenos, partes designadas de lotes que são propriedade exclusiva e partes que são propriedade comum dos condôminos.
- 1o A fração ideal de cada condômino poderá ser proporcional à área do solo de cada unidade autônoma, ao respectivo potencial construtivo ou a outros critérios indicados no ato de instituição.
- 2o Aplica-se, no que couber, ao condomínio de lotes o disposto sobre condomínio edilício neste Capítulo, respeitada a legislação urbanística.
- 3o Para fins de incorporação imobiliária, a implantação de toda a infraestrutura ficará a cargo do empreendedor.
Essas, pois, são as normas e as novas figuras em exame, destacando-se, antes de tudo, a necessidade de enfatizar a distinção entre loteamento e condomínio e, daí, entre “loteamento fechado” e “condomínio deitado” (como Elvino Silva Filho chamava o condomínio de casas), bem como entre “loteamento fechado” e “condomínio de lotes”.
Loteamento é exercício de uma das faculdades do domínio, radicada na faculdade de dispor: quem pode dispor do que é seu, a princípio, pode dispor no todo ou em parte, e, então, para dispor em parte, pode parcelar, lotear/desmembrar. Não é, pois, modo de ser da propriedade ou de direto real algum, e isso vale para toda forma de parcelamento do solo – loteamento ou desmembramento, loteamento rural ou urbano, loteamento aberto ou fechado etc. -, que não é instituto ou figura de propriedade, ou seja, de direito civil, de direito real de propriedade.
Condomínio é um modo de ser do direito real de propriedade, e não o exercício de alguma das faculdades do domínio. Por isso, toda forma de condomínio – tradicional, edilício (de apartamentos ou de casas), de lotes, especial e proveniente da usucapião coletiva do Estatuto da Cidade (art. 10) ou, ainda, da Lei nº 13.465/2017 na figura do “condomínio urbano simples” (arts. 61/63) –, enquanto instituto ou figura jurídica condominial, depende de previsão normativa na lei civil (federal).
Assim, não se pode confundir loteamento de acesso controlado (art. 2ª, § 8ª, da Lei nº 6.766/79) com condomínio de casas (art. 8ª da Lei nª 4.591/64) nem com o condomínio de lotes (art. 1.358-A do CC).
O regime jurídico do loteamento (centrado na Lei nº 6.766/79), quer aberto, quer fechado, é diverso do regime jurídico condominial (centrado no Código Civil e, conforme o caso, com normas de apoio, secundárias, ou da Lei nº 4.591/64, quando edilício, ou da Lei nº 6.766/79, quando de lotes); no loteamento, a área loteada é parte privada (os lotes constituem imóveis autônomos e são de propriedade privada) e parte pública (logradouros, áreas verdes e institucionais, equipamentos públicos são de domínio público), mas, em condomínio especial toda área é privada, embora segregada, em unidades autônomas de domínio exclusivo (apartamentos ou casas, em condomínio edilício; lotes, em condomínio de lotes) e partes comuns condominiais (em condomínio de lotes, por exemplo, as vias de acesso às unidades imobiliárias denominadas lotes também são de domínio privado); apenas em condomínio, não em loteamento, há fração ideal de área do solo e das partes comuns; no Estado de São Paulo, o compromissário comprador da gleba não pode parcelar e o loteamento ilegal caracteriza crime contra a Administração Pública, mas o compromissário comprador do terreno pode incorporar (quando houver incorporação antecedente ao condomínio edilício ou de lotes) e a incorporação, quando ilegal, configura crime contra economia popular.
Quanto ao condomínio de lotes, aliás, é oportuno lembrar que, cuidando-se de condomínio especial (propriedade exclusiva + propriedade comum) e de lotes (descolado de edificação, e, assim, forjando abstração condominial de segundo grau), é inovação da Lei nº 13.465/2017, na medida em que inexistia, até então, sua previsão legal na lei no ordenamento jurídico. Havia, nada obstante, alguma tolerância administrativa a empreendimento imobiliário assim configurado, pela via do fato consumado ou por interpretação jurisprudencial (v.g. Estados do Rio Grande do Sul e de Santa Catarina; DF); a Corregedoria Geral da Justiça de São Paulo, ante a falta de previsão legal específica, o proibia, depois o tolerou (Prov. 37/2013 – NSCGJ, II, XX, item 222.2) e, após, voltou à proibição (Prov. 02/2016). Agora, a partir da Lei 13.465/2017, com sua legalidade definida, admite-se não só a regularização dos assentamentos existentes assim concebidos, mas também novos empreendimentos (e registros) neste modelo (com ou sem prévia incorporação imobiliária).
Quanto ao loteamento fechado, entretanto, considerando que a sua feição aberta ou fechada, a rigor, é matéria urbanística, de interesse local, com regramento na esfera da autonomia municipal, a tendência era considerá-lo regular, mesmo sem a previsão em lei federal, desde que concebido, na origem, com acesso controlado e apoio em lei municipal (cf. neste sentido, o teor do julgado pelo STF, no RE 607940, rel. Min. Teori Zavascki, Tribunal Pleno, em 29/10/2015, e tese, com Repercussão Geral, fixada no sentido de que “Os municípios com mais de vinte mil habitantes e o Distrito Federal podem legislar sobre programas e projetos específicos de ordenamento do espaço urbano por meio de leis que sejam compatíveis com as diretrizes fixadas no plano diretor”). Espancando, contudo, algum eventual posicionamento divergente que ainda poderia haver, agora, com a previsão do loteamento de acesso controlado no plano normativo federal, a partir da Lei nº 13.465/2017, não há espaço para dúvida acerca da regularidade, em tese, desse modelo de urbanização.
É verdade que, em sede de cobrança de taxas de conservação, os loteamentos fechados podem assemelhar-se ao regime condominial, como se fossem obrigações propter rem – há, contudo, divergência sobre o tema, e Repercussão Geral pendente de decisão no STF: RE nº 695.911/SP-RG, Tema 492, e a Lei 13.465/2017 (art. 78, na redação que deu ao art. 36-A da Lei nº 6.766/79), também buscou disciplinar esse ponto – contudo, isso em nada transmuda o parcelamento do solo urbano de acesso controlado em condomínio, nem autoriza confusão alguma com a figura do condomínio de lotes.
É verdade, ainda, que o condomínio de lotes exige infraestrutura urbana, a impor limitações administrativas, direitos reais sobre coisas alheias, em benefício do poder público ou da população em geral, como prevê o art. 4º, § 4º, da Lei nº 6.766/79, mas isso também não refigura o condomínio em loteamento, nem justifica confusão alguma com a figura do loteamento fechado ou de acesso controlado.
Assim, feitas essas distinções, é possível extrair os conceitos de cada instituto, reforçando os traços específicos deles, sem margem para os confundir.
Loteamento fechado ou loteamento de acesso controlado, previsto no art. 2º, § 8º, da Lei nº 6.766/79, é modelo de desenvolvimento urbano no regime pro?prio de loteamento, regulamentado por ato do poder público municipal, cujo perímetro é cercado ou murado, com acesso controlado ao núcleo urbano, concebido para agregar seguranc?a e qualidade de vida. É, pois, espécie de parcelamento do solo urbano com o perímetro da gleba cercado ou murado, e acesso controlado ao seu interior, vedado o impedimento de acesso a pedestres ou a condutores de veículos, não residentes, devidamente identificados e cadastrados.
Condomínio de lotes, previsto no art. 1.358-A do CC e também referido nos arts. 2º, § 7º e 4º, § 4º, ambos da Lei 6.766/79, é modalidade de condomínio (especial) assemelhada ao condomínio edilício, cujas unidades autônomas (“propriedade exclusiva” – art. 1.358-A do CC) são constituídas de lotes (unidades ainda não edificadas, mas destinadas à edificação, e, daí, com potencial construtivo), aos quais correspondem fração ideal do terreno e das áreas de uso comum dos condôminos, com as vias de circulação e demais partes comuns de domínio privado, bem como implantação e infraestrutura com respeito à legislação urbanística (§2º do art.1.358-A do CC) e às exigências públicas impostas (como “limitações administrativas e direitos reais sobre coisa alheia em benefício do poder público, da população em geral e da proteção da paisagem urbana, tais como servidões de passagem, usufrutos e restrições à construção de muros”- §4º do art. 4º da Lei 6.766/79).
Não se olvide, por fim, que tanto numa como noutra figura é indispensável a licença urbanística e, quando for o caso, também a licença ambiental, mas, em suas qualificações registrárias, é suficiente, para o reconhecimento da legalidade formal do empreendimento, o ato de aprovação pelos órgãos públicos municipais e estaduais competentes, observando-se que matéria referente ao ataque de fundo do ato administrativo e até mesmo à constitucionalidade das normas que lhes dão sustentação é reservada ao controle judicial, no exercício da função jurisdicional (cf. CGJ-SP – Proc. nº 933/2006) e, por isso, não podem obstar o registro, quer na qualificação do oficial registrador, quer na eventual requalificação do juízo corregedor ou do Conselho Superior da Magistratura, em processo de dúvida de registro.
Fonte: IRegistradores
